Aspecte juridico-procedurale privind investigarea şi evaluarea poluării solului şi subsolului – Întocmirea bilanţului de mediu nivel II vs. investigarea şi evaluarea poluării solului şi subsolului
Stefan Ene – Of Counsel
Abstract
Over time, industrial pollution generated in Romania a significant impact on the environment and human health, industrial activities leading to the contamination of soil and subsoil in many areas through many toxic substances such as hydrocarbons, heavy metals, natural and synthetic organic substances.
In the current context where the majority of industrial units set up during that period ceased their activity and have been or will be abolished, identifying contaminated sites and the damage to the environment, and developing the legislative framework on methods of investigation and assessment of contamination in order to restore the geological environment have become a necessity. Although the legislation in the field is subject to constant change and development, the current legislative provisions in this matter are still unclear and incomplete, allowing interpretation.
An example in this sense is the one given by the confusion created between investigations carried out in the context of drawing up an environmental report level II in accordance with the procedure of completing an environmental report, as approved by Order no. 184/1997 (Order no. 184/1997) and investigations carried out under the provisions of Decision no. 1408/2007 on procedures for the investigation and assessment of soil and subsoil pollution (Government Decision no. 1408/2007) and their connection with Order no. 756/1997 for the approval of the Regulation on the assessment of environmental pollution (Order no. 756/1997). Thus, although their purpose is different, the lack of clarity in the legal framework can lead to the wrongful equalizing of the two acts. In addition, the failure to publish technical guidelines that should have governed “the methodologies and content of the geological report on the investigation and assessment of soil and subsoil pollution by stages, criteria and indicators for assessing the geological environment pollution”, mentioned in art. 15 of the Government Decision no. 1408/2007, determined the competent environmental authorities to refer, regardless of the actual situation, to the methodology regulated by Order no. 184/1997, further increasing this confusion.
Therefore, the following analysis aims to highlight the distinction between the investigations carried out under Order no. 184/1997 and those completed under Government Decision no. 1408/2007.
Keywords:
Industrial pollution, soil and subsoil contamination, damage, contaminated sites, environmental report, legal framework.
REZUMAT
De-a lungul timpului, poluarea industrială a generat în România un impact semnificativ atât asupra mediului cât şi a sănătăţii umane, desfăşurarea activităţilor industriale conducând la contaminarea solului şi subsolului din multe zone prin numeroase substanţe nocive, precum hidrocarburile, metalele grele, substanţele organice naturale şi sintetice.
În contextul actual în care majoritatea unităţilor industriale înfiinţate în acea perioadă şi-au încetat activitatea şi au fost sau urmează a fi desfiinţate, identificarea zonelor contaminate şi prejudiciilor aduse mediului şi elaborarea cadrului legislativ privind metodele de investigare şi evaluare a contaminării în vederea refacerii mediului geologic au devenit o necesitate. Cu toate că legislaţia în domeniu este într-o continuă schimbare şi dezvoltare, prevederile legislative actuale în această materie sunt încă neclare şi lacunare, lăsând loc de interpretări.
Un exemplu în acest sens este cel dat de confuzia creată între investigaţiile realizate în contextul întocmirii bilanţurilor de mediu de nivel II, în conformitate cu procedura de realizare a bilanţurilor de mediu, astfel cum a fost aprobată de Ordinul nr. 184/1997 (Ordinul nr. 184/1997) şi investigaţiile realizate conform prevederilor din Hotărârea nr. 1408/2007 privind modalităţile de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului (Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007), precum şi legătura acestora cu Ordinul nr. 756/1997 pentru aprobarea Reglementării privind evaluarea poluării mediului (Ordinul nr. 756/1997). Astfel, deşi scopul acestora este unul diferit, lipsa de claritate a cadrului legal în materie poate conduce la punerea, în mod eronat, a semnului egalităţii între cele două acte normative. În plus, lipsa publicării ghidului tehnic care ar fi trebuit să reglementeze „metodologiile şi conţinutul raportului geologic de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului pe etape, criteriile şi indicatorii de evaluare a poluării mediului geologic”, menţionat la art. 15 din Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007, a determinat autorităţile competente pentru protecţia mediului să facă trimitere, indiferent de situaţia concretă, la metodologia reglementată de Ordinul nr. 184/1997, sporind şi mai mult această confuzie.
Prin urmare, analiza de mai jos îşi propune să evidenţieze distincţia dintre investigaţiile realizate în baza Ordinului nr. 184/1997 şi cele realizate în baza Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007.
Cuvinte-cheie: poluarea industrială, contaminarea solului şi subsolului, prejudiciu, zone contaminate, bilanţul de mediu, cadrul legal
Legislaţie relevantă: Ordinul nr. 184/1997, Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007
I. Scurt istoric al legislaţiei relevante
Obligaţia întocmirii bilanţurilor de mediu la încetarea activităţilor cu impact asupra mediului a fost iniţial prevăzută de Legea nr. 137/1995 privind protecţia mediului (Legea nr. 137/1995). Acesta a fost definit ca fiind procedura de a obţine informaţii asupra cauzelor şi consecinţelor efectelor negative cumulate, anterioare şi anticipate, care face parte din acţiunea de evaluare a impactului asupra mediului. Mai mult decât atât, potrivit Legii nr. 137/1995, scopul introducerii unei astfel de obligaţii (i.e., obligaţia întocmirii bilanţului de mediu) a fost stabilirea obligaţiilor şi costurilor privind refacerea calităţii mediului în zona de impact a activităţilor desfăşurate pe amplasamentul pe care a fost desfăşurată activitatea respectivă.
Ulterior, în M. Of. nr. 303 bis/1997 au fost publicate atât Ordinul nr. 184/1997, cât şi Ordinul nr. 756/1997. Cu toate că au fost publicate în acelaşi timp, Ordinul nr. 756/1997 face trimitere la Ordinul nr. 184/1997, însă numai în ceea ce priveşte modalitatea de prelevare de probe, la momentul respectiv, precum şi în prezent, neexistând alte prevederi legislative care să reglementeze acest lucru. În consecinţă, chiar dacă scopul prelevării probelor în baza Ordinului nr. 756/1997 este diferit faţă de cel prevăzut de Ordinul nr. 184/1997, metodologia rămâne aceeaşi.
Deşi Legea nr. 137/1995 a fost abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005), obligaţia întocmirii bilanţului de mediu a fost preluată şi de noul act normativ. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 aduce însă şi un element de noutate. Astfel, acesta menţionează explicit faptul că „reglementările privind modalităţile de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului, remedierea în zonele în care solul, subsolul şi ecosistemele terestre au fost afectate şi cele referitoare la protecţia calităţii solului, subsolului şi a ecosistemelor terestre” se vor stabili prin hotărâre de guvern. Prin urmare, această prevedere duce cu gândul la faptul că, la momentul respectiv, nu existau alte acte normative care să prevadă modalităţile de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului. Subliniem faptul că la momentul aprobării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005, Ordinul nr. 184/1997 era în vigoare. Astfel, în baza prevederii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 menţionată mai sus, au fost adoptate şi publicate şi Hotărârea Guvernului nr. 1403/2007 privind refacerea zonelor în care solul, subsolul şi ecosistemele terestre au fost afectate, şi Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007.
Deşi aparent reglementările Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007 se suprapun, cel puţin în parte, cu cele ale Ordinului nr. 756/1997 în ceea ce priveşte evaluarea mediului, subliniem faptul că, în forma actuală, cele două acte normative nu conţin dispoziţii contrare. Prin urmare, considerăm că, în prezent, prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007 vin în completarea Ordinului nr. 756/1997 şi nu abrogă, total sau parţial, acest act normativ.
Este de remarcat inclusiv existenţa unor asemănări între Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007 şi Ordinul nr. 756/1997, după cum urmează:
(i) ambele acte normative vizează evaluarea poluării. Cu toate acestea, Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007 acoperă o sferă mai largă, aceasta reglementând şi partea de investigare;
(ii) ambele acte normative au drept scop identificarea prejudiciilor aduse mediului, în vederea determinării responsabilităţilor pentru remedierea acestora;
(iii) ambele exclud din aria de aplicabilitate contaminările cu microorganisme şi/sau substanţe radioactive care sunt supuse altor prevederi legale.
Cu toate acestea, înţelegem că autorităţile intenţionează completarea dispoziţiilor existente în ceea ce priveşte investigarea şi evaluarea mediului prin publicarea unui ghid tehnic ce urmează să reglementeze „metodologiile şi conţinutul raportului geologic de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului pe etape, criteriile şi indicatorii de evaluare a poluării mediului geologic”. Astfel, există posibilitatea că, în contextul aprobării ghidului respectiv, prevederile acestuia să vină în contradicţia trimiterii pe care Ordinul nr. 756/1997 o face către metodologia de prelevare reglementată de Ordinul nr. 184/1997, iar situaţia actuală să se schimbe. În ciuda faptului că, potrivit art. 15 din Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007, termenul avut în vedere pentru aprobarea ghidului este de 6 luni de la data intrării în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007, acesta întârzie să apără, metodologia de prelevare reglementată de Ordinul nr. 184/1997 rămânând în continuare aplicabilă şi în contextul prevăzut de Ordinul nr. 756/1997.
II. Distincţii între investigaţiile de mediu efectuate în baza Ordinului nr. 184/1997 şi cele efectuate în baza Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007
Aşa cum am menţionat şi mai sus, potrivit legislaţiei aplicabile, în diverse situaţii (încetarea activităţilor cu impact asupra mediului, obţinerea sau revizuirea autorizaţiei de mediu etc.) este sau poate fi necesară realizarea bilanţului de mediu în vederea stabilirii obligaţiilor de mediu incidente. Cu toate acestea, de multe ori rezultatele şi informaţiile redate de bilanţul de mediu se dovedesc a fi insuficiente pentru realizarea unei evaluări adecvate a factorilor de mediu potenţial afectaţi şi pentru întocmirea unui proiect de refacere a mediului, dat fiind următoarele aspecte:
(i) modalitatea prelevării de probe (e.g., locaţiile de prelevare, numărul de probe, adâncimea din care se prelevează) este condiţionată şi limitată de prevederile Ordinului nr. 184/1997;
(ii) bilanţul de mediu se întocmeşte anterior demolării obiectivului avut în vedere, astfel că anumite zone ale amplasamentului sunt restricţionate de la posibilitatea prelevării probelor (e.g., zonele betonate);
(iii) este posibil ca de la momentul întocmirii bilanţului de mediu şi până la întocmirea proiectului de refacere să treacă o perioadă mai lungă de timp, iar situaţia de la momentul întocmirii proiectului de refacere să nu mai reflecte situaţia de pe amplasament de la momentul întocmirii bilanţului de mediu;
(iv) este posibil ca probele prelevate la momentul realizării bilanţului de mediu să nu acopere întreaga paletă de substanţe vehiculate pe amplasamentul respectiv de-a lungul timpului.
În lumina celor de mai sus, vom evidenţia principalele diferenţe dintre investigaţiile de mediu efectuate în baza Ordinului nr. 184/1997 şi cele efectuate în baza Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007, în funcţie de următoarele:
1. Scopul investigaţiilor
Un prim aspect ce diferenţiază cele două tipuri de investigaţii este scopul realizării acestora. Astfel, art. 2 pct. 14 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 defineşte bilanţul de mediu ca fiind o „lucrare elaborată de persoane fizice sau juridice care au acest drept, potrivit legii, în scopul obţinerii autorizaţiei de mediu, care conţine elementele analizei tehnice prin care se obţin informaţii asupra cauzelor şi consecinţelor efectelor negative cumulate, anterioare, prezente şi anticipate ale activităţii, în vederea cuantificării impactului de mediu efectiv de pe un amplasament”. Mai mult decât atât, în cazul în care se identifică un impact semnificativ, bilanţul de mediu se completează cu un studiu de evaluare a riscului, ceea ce indică faptul că bilanţul de mediu nu este suficient pentru cuantificarea impactului de mediu.
De asemenea, art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 menţionează că autoritatea competentă pentru protecţia mediului stabileşte obligaţiile de mediu la încetarea activităţii pe baza evaluărilor care au stat la baza emiterii actelor de reglementare existente sau, în cazul în care titularii activităţii supuse încetării nu deţin acte de reglementare, pe baza bilanţului de mediu.
În ceea ce priveşte reglementările privind modalităţile de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului, remedierea în zonele în care solul, subsolul şi ecosistemele terestre au fost afectate şi cele referitoare la protecţia calităţii solului, subsolului şi a ecosistemelor terestre, reamintim faptul că art. 66 din acelaşi act normativ menţionează că acestea vor fi stabilite ulterior prin hotărâre a guvernului. Or, este de remarcat că procedura de realizare a bilanţurilor de mediu a fost aprobată anterior publicării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 printr-un ordin de ministru, în timp ce modalităţile de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului au fost reglementate prin hotărâre de guvern. Legiuitorul face astfel şi mai clară distincţia între reglementarea privind bilanţul de mediu, respectiv Ordinul nr. 184/1997, despre care face menţiune în contextul preliminar al stabilirii obligaţiilor de mediu, şi problematica modalităţilor de investigare şi evaluare a poluării solului şi subsolului.
Mai mult, Ordinul nr. 184/1997 defineşte bilanţul de mediu nivel II drept investigaţiile realizate asupra unui amplasament, efectuate în cadrul unui bilanţ de mediu, pentru a cuantifica dimensiunea poluării prin prelevări de probe şi analize fizice, chimice sau biologice ale factorilor de mediu. În plus, potrivit anexei nr. A.3 la Ordinul nr. 184/1997, investigaţiile bilanţului de mediu nivel II sunt cerute atunci când se identifică anticipat poluarea unei zone sau când rezultatele bilanţului de mediu nivel II indică o potenţială poluare a zonei şi sunt necesare clarificări privind natura şi intensitatea poluării identificate. În consecinţă, înţelegem că, pentru a se realiza o evaluare cantitativă a nivelurilor de poluare din zona analizată, sunt necesare investigaţii ulterioare aprofundate, investigaţii care nu sunt acoperite de prevederile Ordinului nr. 184/1997.
În contrast, scopul realizării investigaţiilor ulterioare, astfel cum sunt definite de art. 20 din Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007, este reprezentat de delimitarea spaţială a zonei poluate, clarificarea naturii şi intensităţii poluării identificate, relaţia poluanţilor cu matricea minerală a rocilor şi structura mediului geologic, căile de migrare şi transport al poluanţilor şi evaluarea riscului geologic, date necesare elaborării programelor sau proiectelor de refacere a mediului geologic. În plus, evaluarea este definită ca fiind „orice metodă utilizată pentru măsurarea, calcularea, modelarea, prognozarea sau estimarea prezentei unui poluant în mediul geologic”.
În lumina celor de mai sus, putem susţine că scopul realizării investigaţiilor în contextul întocmirii bilanţului de mediu nivel II este reprezentat de următoarele:
(i) identificarea cauzelor şi efectelor negative ale activităţii;
(ii) clarificarea naturii şi intensităţii poluării identificate în zona analizată;
(iii) cuantificarea dimensiunii poluării;
(iv) cuantificarea impactului de mediu,
în timp ce scopul realizării investigaţiilor şi evaluării poluării solului şi subsolului conform Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007 este, după cum urmează:
(i) identificarea prezenţei poluanţilor în mediul geologic şi stabilirea concentraţiei lor;
(ii) măsurarea, calcularea, modelarea, prognozarea sau estimarea prezenţei unui poluant în mediul geologic;
(iii) stabilirea existenţei şi intensităţii poluării mediului geologic prin prelevări de probe, analize geologice, geochimice şi măsurători geofizice;
(iv) delimitarea spaţială a zonei poluate, clarificarea naturii şi intensităţii poluării identificate, relaţia poluanţilor cu matricea minerală a rocilor şi structura mediului geologic, căile de migrare şi transport al poluanţilor şi evaluarea riscului geologic;
(v) elaborarea programelor sau proiectelor de refacere a mediului geologic.
Un argument suplimentar în evidenţierea distincţiei între cele două este şi faptul că printre cazurile în care este necesară investigarea şi evaluarea poluării solului şi subsolului prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007 (la constatarea unei poluări potenţial periculoasă pentru sănătatea oamenilor şi pentru mediu, la stabilirea obligaţiilor de mediu, în cazul schimbării statutului juridic al terenurilor pe care s-a desfăşurat o activitate cu impact asupra mediului, la identificarea unei surse potenţial poluatoare a solului şi subsolului, periodic, pentru urmărirea evoluţiei în timp a siturilor contaminate a căror remediere se realizează prin atenuare naturală, bioremediere sau metode de remediere de lungă durată) este enumerate inclusiv situaţia întocmirii bilanţului de mediu. Acest fapt întăreşte ideea că acestea au un scop diferit, cel al investigării şi evaluării poluării solului şi subsolului fiind unul mult mai extins, în caz contrar nefiind justificată introducerea acesteia printre cazurile prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007.
2. Modalităţile de realizare
Sub aspectul modalităţii de realizare a investigaţiilor, observăm că cele realizate în baza Ordinului nr. 184/1997 la întocmirea bilanţului de mediu nivel II presupun prelevări de probe şi analize fizice, chimice sau biologice ale factorilor de mediu.
În schimb, art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007 prevede că modalitate de investigare analize geologice, geochimice şi măsurători geofizice, specificând că investigarea mediului geologic pentru evaluarea contaminării se realizează prin metode specifice geologice şi pedologice. Metodele se stabilesc în funcţie de caracteristicile geologice ale formaţiunilor poluate, de natura poluantului şi de distribuţia acestuia în suprafaţă şi în plan vertical. Pachetul minimal obligatoriu de metode cuprinde investigarea geologică şi/sau hidrogeologică, geochimică şi geofizică.
3. Executanţi ai bilanţului de mediu de nivel II şi ai raportului geologic de investigare şi evaluare a poluării mediului geologic
Un alt aspect ce deosebeşte investigaţiile realizate conform prevederilor Ordinului nr. 184/1997 de cele realizate conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1408/2007 se referă la executanţii documentelor finale întocmite în urma efectuării acestora unde sunt consemnate rezultatele şi interpretările acestora, respectiv bilanţul de mediu de nivel II şi raportul geologic de investigare şi evaluare a poluării mediului geologic. Astfel, în timp ce, potrivit Ordinului nr. 184/1997, bilanţurile de mediu se întocmesc prin unităţi specializate, persoane fizice sau juridice, atestate conform prevederilor legale, Hotărârea Guvernului nr. 1408/2007 prevede că raporturile geologice de investigare şi evaluare a poluării mediului geologic sunt elaborate de specialişti în domeniul ştiinţelor geologice şi pedologice, persoane fizice sau juridice
III. Concluzii
Concluzionând, nu se poate susţine echivalarea prelevărilor de probe efectuate în contextul întocmirii bilanţului de mediu de nivel II cu o investigare a amplasamentului, al cărei scop, diferit de cel al întocmirii bilanţului de mediu de nivel II, l-am menţionat mai sus.
1. Importanţa practică
Distincţia prezentată în cadrul acestui articol nu este una pur teoretică. Importanţa sa practică derivă din faptul că rolul bilanţului de mediu de nivel II este limitat la momentul stabilirii obligaţiilor de mediu, iar informaţiile din bilanţul de mediu ajung în final să stea la baza întocmirii studiului de fezabilitate şi, mai departe, a proiectului tehnic.
Astfel, dacă datele din bilanţul de mediu de nivel II nu sunt suficiente (e.g., nu sunt prelevate suficiente probe, probele nu acoperă tot amplasamentul) sau dacă de la momentul întocmirii bilanţului de mediu de nivel II şi până la întocmirea studiului de fezabilitate şi proiectului tehnic a trecut o perioadă mai lungă de timp, iar situaţia de la momentul întocmirii studiului de fezabilitate şi proiectului tehnic nu mai reflectă situaţia de pe amplasament de la momentul întocmirii bilanţului de mediu de nivel II, există un risc real ca măsurile de mediu implementate de operatorii economici titulari ai obligaţiilor de mediu la încetarea activităţii să nu conducă la o corectă remediere a amplasamentului. Consecinţa directă este, într-o astfel de situaţie, aceea că operatorii economici titulari ai obligaţiilor de mediu la încetarea activităţii nu îşi vor îndeplini în integralitate obligaţiile de mediu, indiferent dacă, scriptic, acestea vor fi recunoscute de autorităţile competente pentru protecţia mediului ca fiind îndeplinite.
Acest lucru poate conduce, mai departe, la o problemă de răspundere a operatorilor economici în cauză, după cum urmează:
(i) faţă de mediu, putând fi oricând solicitat la reluarea remedierii, în baza principiului poluatorul plăteşte şi a principiului răspunderii obiective, indiferent de culpă;
(ii) faţă de o terţă parte, în situaţia în care remedierea incompletă cauzează un prejudiciu acesteia din urmă, în temeiul răspunderii civile delictuale;
(iii) faţă de un eventual cumpărător, în temeiul răspunderii civile contractuale, în cazul în care terenul face, ulterior remedierii, obiectul unei vânzări;
(iv) faţă de proprietarul terenului, ulterior returnării, dacă acesta a făcut obiectul unei cedări a dreptului de folosinţă (închiriere, concesionare etc.), în acelaşi temei al răspunderii civile contractuale.
În consecinţă, pentru evitarea expunerii la potenţiale răspunderi viitoare, este important ca, la încetarea activităţilor cu impact asupra mediului, autorităţile competente pentru protecţia mediului şi operatorii economici titulari ai obligaţiilor de mediu să se asigure că investigaţiile ce stau la baza proiectelor tehnice sunt complete şi corespund situaţiei actuale de pe amplasament.
Publicat în „REVISTA PANDECTELE ROMÂNE” cu numărul 4 din data de 30 aprilie 2016
Doctrina Pandectele Romane 4 din 2016
